耶路撒冷是一座历史悠久的古城，在历史上菲力斯人、犹太人、罗马人、阿拉伯人、拉丁人、奥斯曼人等多个民族先后染指此地，基督教、伊斯兰教、犹太教三大宗教同时将其奉为圣地：犹太教的哭墙和圣殿山、穆斯林的圆顶清真寺和阿克萨清真寺以及基督徒的圣墓教堂和苦路同时存在于耶路撒冷城中，基督徒和穆斯林甚至为争夺此地爆发过近两百年的十字军战争。

公元前11世纪犹太人的祖先建立了古以色列国曾定都于耶路撒冷，耶路撒冷因此留下了诸多犹太教的圣殿遗迹，被犹太人视为圣城。公元前586年古以色列被巴比伦王国所灭，然而出乎以色列人预料的是巴比伦王国没多久也被新兴的波斯帝国灭了，更令他们没想到的是波斯王居鲁士居然同意他们复国，只要复国后的以色列臣服于波斯即可。于是以色列就以波斯附庸国的身份得以复国，波斯帝国被亚历山大大帝所灭后以色列又成为亚历山大帝国的附庸国，亚历山大帝国分崩瓦解后以色列成为塞琉西王朝和托勒密王朝争夺之地。罗马兴起后将以色列并入叙利亚行省，又扶植了希律家族为代理政府。此后犹太人屡屡掀起反抗罗马统治的武装起义，公元70年罗马军攻陷耶路撒冷，大批起义者被杀，七万余犹太人被卖为奴隶。132年犹太人再次发动起义，这次起义于公元135年被镇压，几十万犹太人遇难。之后罗马废除了以色列的附庸国身份，将犹太教圣地耶路撒冷彻底夷为平地并将犹太人驱逐出祖祖辈辈世代居住之地。自此以后犹太人就一直在世界各地漂泊，一直未能建立自己的国家。然而世代传承的上帝选民的信仰使世界各地的犹太人之间仍具有极强的凝聚力。

在长期的漂泊过程中犹太人感受到的是各种歧视和迫害乃至屠杀，于是在犹太人渐渐开始滋生复国主义思潮。一战后曾雄踞亚、欧、非三大洲的奥斯曼土耳其帝国彻底分裂解体，英、法作为一战的战胜国以委任托管的形式瓜分了昔日奥斯曼帝国统治下的伊拉克、叙利亚、巴勒斯坦等地。犹太人趁机大量涌入到古代以色列王国所在的迦南地区（巴勒斯坦）。巴勒斯坦的犹太人口数量从1919年的65000人迅速上升到1939年的45万人。二战中犹太人再次遭遇纳粹德国的大屠杀，这导致了大约600万欧洲犹太人的死亡，于是二战后犹太人的复国情绪更加高涨。这时世界各国普遍对犹太人遭受纳粹屠杀的惨状报以同情并承认以色列复国的合理性，与此同时这一时期的犹太复国运动还获得了美国这一强有力的外部支持者。

1947年联合国大会通过决议规定当时由英国托管的迦南地区在1948年结束英国的委任统治后建立犹太人的以色列国（约1.52万平方公里）和阿拉伯人的巴勒斯坦国（约1.15万平方公里）。鉴于耶路撒冷作为基督教、伊斯兰教、犹太教圣地的特殊性，无论将其划归犹太人的以色列国或是划归阿拉伯人的巴勒斯坦国都势必激起另一方的强烈反弹，因此耶路撒冷被确立为由联合国管理，因此就国际法层面而言：耶路撒冷既不属于以色列，也不属于巴勒斯坦，而是由联合国管理的国际城市，不属于任何国家。犹太人随即于1948年5月14日根据联合国决议在联合国划定的地盘上正式建立了以色列国，而阿拉伯国家联盟断然拒绝联合国这一分治方案，阿拉伯国家联盟委员会还下令对以色列的犹太平民展开为期三天的暴力袭击，随即犹太人组织的地下民兵部队展开还击，双方的冲突愈演愈烈。到了1948年5月15日凌晨由埃及、外约旦、伊拉克、叙利亚和黎巴嫩组成的阿拉伯联军就向前一天才刚建国的以色列发起战争。阿拉伯联军面对才刚建国一天，甚至还没来得及组建正规军的以色列可谓占尽优势。这时在美国的建议下联合国安理会要求双方在36小时内停火，自以为占尽优势的阿拉伯联军同意暂时停火。以色列恰恰正是利用这段宝贵的喘息时间扩充兵员、采购武器，而阿拉伯联军方面却陷入到互相推诿扯皮的处境。1949年3月10日第一次中东战争由以色列取胜而画上句号，作为战胜方的以色列趁机占领了西耶路撒冷。1967年第三次中东战争后以色列又夺取了东耶路撒冷，至此耶路撒冷已完全处于以色列的实际控制之下。

1980年以色列立法认定耶路撒冷是该国“永远的和不可分割的首都”，巴勒斯坦方面也针锋相对地宣布耶路撒冷是巴勒斯坦国的首都。尽管耶路撒冷早就处于以色列的实际控制之下并被以色列认定为首都，以色列的各种行政机关组织都设立于此。不过国际上考虑到巴以问题的复杂性，为了避免进一步刺激阿拉伯国家，绝大多数国家都将自己驻以色列的使馆设在特拉维夫，于是以色列实际上形成了耶路撒冷为其国内法认定的内政首都，特拉维夫为外界认定的外交首都的格局。目前国际上的共识是耶路撒冷实行东西分治：由于耶路撒冷的穆斯林区集中在东部，因此东耶路撒冷一般被视为是被以色列实际占领的巴勒斯坦领土；犹太教的哭墙和圣殿山位于耶路撒冷西部，因此被视为应归属于以色列。然而由于美国总统特朗普一意孤行认定耶路撒冷为以色列首都并将美国驻以色列使馆迁往耶路撒冷，这再次刺激了当地局势的复杂化。

名义上属于联合国，实际上属以色列。按照最初国际法，耶路撒冷属于联合国托管的城市；20世纪80年代以色列与巴勒斯坦先后宣称耶路撒冷是自己的首都；而如今，耶路撒冷的的确确由以色列实际掌握管理，其属于联合国代管已经只是名义上的了。

巴以纷争是整个中东地区纷争的核心，而对于耶路撒冷的归属问题则是一个代表。

二战后，大英帝国对于巴勒斯坦地区的委任管理结束不得不放手。而根据联合国181号协议，以色列与巴勒斯坦享有在当地同等权利，作为当时巴勒斯坦最大城市的耶路撒冷交给联合国代管，作为国际城市。

一开始，巴勒斯坦的阿拉伯人占据绝大多数，然而随着以色列的建立与多次中东战争的胜利。加上英美等各种干涉，犹太人的数量急剧增加力量膨胀，阿拉伯人却不断弱化。

根据最初的协定，双方都有固定的土地范围，但50年代，以色列已经获得了一半以上当初划给巴勒斯坦的地盘，其中就包括西耶路撒冷，而约旦河西岸的东耶路撒冷又被约旦占据——将耶路撒冷交给联合国管理的设想直接破灭。

1949年停火线将耶路撒冷分割——以色列获得一部分，而圣殿山、圆顶清真寺等旧城在约旦势力范围之内。耶路撒冷东西分离后，双方也是势成水火，各种不对付，各种对着干。

直到第三次中东战争，以色列获胜，直接从约旦手中夺取了东耶路撒冷，从此完整的耶路撒冷都被以色列所管辖。而原本的封禁也被以色列所解除，任何宗教的民众都可以自由进出耶路撒冷。

如今的耶路撒冷，的的确确在以色列的管辖之下，以色列也公开称其为不可分割的首都。当然，国际上普遍还是认为特拉维夫才是以色列的首都，而以色列实际上的核心也还是在特拉维夫。这座基督教、伊斯兰教与犹太教并存的三教圣城，表面上相当和谐，如今也是著名旅游胜地，而水下却暗流涌动纷繁复杂。

世界上，也再没有哪个城市像耶路撒冷这么复杂，同时做了两方的名义首都，而名义上由属于国际城市。