近年来，随着国家政治体系改革的深入推进，各级监察机构相继设立和运行，我国在人大、政府、法院、检察院分别行使立法权行政权司法权之后，又多了一种新权力——监察权。称呼也从“一府两院”（政府、法院与检察院），升级为“一府一委两院”的新格局（政府、监委、法院与检察院）。那么，在“一府一委两院”的新格局的背景下，各级人大如何适应这种体制改革，依法行使好监督权力呢？这是摆在我们面前值得认真思考和研究的重要课题。

一、地方各级人大及其常委会监督“一府一委两院” 新格局的形成

1979年，我国宪法法律规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。2018年3月11日，新修正的宪法将“监察委员会”(简称“监委”)作为国家机关写入宪法，并在第一章总纲第三条明确规定，国家行政机关、监察机关，审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由此，形成了地方各级人大及其常委会监督本级“一府(政府)一委(监委)两院(法院、检察院)”的新格局。

其实，关于“一府一委两院”的国家机关简称，中央高层领导在正式讲话中已有权威表述。2018年2月28日，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出，深化党和国家机构改革的目标是，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。

2018年7月9日、10日，十三届全国人大常委会加开第四次会议聚焦蓝天保卫战，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在两次正式讲话中都有“一府一委两院”的表述。

一是7月10日上午在第十三届全国人大常委会第四次会议联组会议上的讲话。栗战书委员长讲到：“全国人大常委会、‘一府一委两院’都要牢固树立‘四个意识’，提高政治站位，坚决贯彻党中央决策部署，共同努力，敢于担当，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。”

二是7月10日下午在第十三届全国人大常委会第四次会议闭幕会上的讲话。栗战书委员长就做好人大监督工作强调，要坚持党的领导，“把监督‘一府一委两院’工作同支持他们依法履行职责有机统一起来，寓支持于监督之中，形成加强和改进工作的合力”；要严格依法监督，“督促‘一府一委两院’依法履职尽责”；要强调监督实效，“在我们的政治体制中，人大就是要对‘一府一委两院’起监督作用。这是国家制度设计上对人大的明确要求”。 　

而后， 2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定指出，完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对“一府一委两院”监督制度。密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用。健全人大组织制度、选举制度和议事规则，完善论证、评估、评议、听证制度。适当增加基层人大代表数量。加强地方人大及其常委会建设。

2020年10月29日审议通过的《中共中央关于中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步强调指出，健全人大对“一府一委两院”监督制度;加强对法律实施的监督，保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预;坚持有法必依、执法必严、违法必究，改进监督工作方式方法，增强监督工作针对性和实效性。

这些表述和论断，都标志着各级人大及常委会监督“一府一委两院” 新格局的形成。

二、人大与“一府一委两院” 的法定职责的差异与关系

1、 “一府一委两院” 的区别

“一府”是指各级人民政府，政府内上下级是领导与被领导关系。国务院是最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关，国务院实行总理负责制。地方各级政府实行行政首长负责制。每年年初，从地方到中央的两会中，行政“一把手”都要向同级人大做工作报告，由人大代表们审议并投票表决。 “一委”是指国家与地方各级监察委员会。上级监察委员会对下级监察委员会实行领导和监督，同时，各级监察委员会对同级人大和人大常委会负责。监察机构实现对所有公职人员进行监督的全覆盖。主要职责是监督公权力。 “两院”是人民法院和检察院的合称。前者是审判机关，后者是法律监督机关。两者都由同级人民代表大会产生，向人民代表大会负责并报告工作。虽然都遵循民主集中制原则，但有一些不同，人民法院上下级之间是审判监督关系，检察院的上下级是领导和被领导的关系，具有很强的集中统一性。

2、人大与“一府一委两院” 的异同

在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

人大是国家权力机关，全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方各级国家权力机关。赋有立法修宪权、审议决定重大事项，人事任免权、法律和工作监督权，主要负责对行政区内国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的依法监督工作。

政府是国家行政机关，国务院是最高国家行政机关，地方各级人民政府是地方各级国家行政机关，赋有依法行政权。

监委是国家监察机关，国家监察委员会是国家的最高监察机构、地方各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，赋有依法监察权。

法院是国家审判机关，最高人民法院是国家最高审判机关，赋有依法审判权。

检察院是国家检察机关，最高人民检察院是国家最高检察机关，赋有依法检察权。

监察委员会与同由人大机关产生的行政机关(政府)、司法机关(法院与检察院)并列，位居政府之后、法检两院之前;是传统国家“三权”(立法权、行政权、司法权) 之外的一类新型权力。

3、人大与 “一府一委两院” 之间关系

1.决定与执行的关系。人大是代表人民行使国家权力的机关，行使立法、重大事项决定、选举和任免、监督等国家权力。人大制定的法律、法规，作出的决议和决定,集中和代表人民的利益和意志，“一府一委两院”对此必须加以执行和实施，实现人民的利益和意志。

2.监督与被监督的关系。人大拥有对“一府一委两院”工作的监督权，“一府一委两院”必须依法对人大负责并报告工作，接受人大的监督。人大依照法律规定对“一府一委两院”实行监督，既不失职又不越权，督促“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，把各项工作做得更好，保证把人民赋于的权力真正用来为人民谋利益。这既是对“一府一委两院”必要的制约，也是对“一府一委两院”工作的支持和促进。

3.协调一致开展工作的关系。我国的国家机构是一个有机整体。人大与“一府一委两院”虽然职责不同、分工不同，但目标是一致的，都是为了反映和实现人民的根本利益和意志，共同建设中国特色社会主义。人大通过制定法律、法规和作出决议、决定，统一行使国家权力;在这一前提下合理划分国家的行政权、监察权、审判权、检察权，政府严格依法行政，监察委员会、法院、检察院正确适用法律，既避免权力过分集中又避免不必要的牵址、使各个国家机关既专司其职又互相配合、协调一致地开展工作。

三、如何在新格局背景下加强人大对“一府一委两院”的监督

1、明晰界限，完善人大对“一府一委两院”监督的行使依据。时下，我国的宪法和监察法规定，地方“一府一委两院”也由本级人大产生，对本级人大负责，受本级人大监督。各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。同时规定，各级人民政府、法院和检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。但对全国和地方各级人大及其常委会能否听取和审议监察委员会工作报告，宪法和地方组织法并未作出明确规定，这就给“一府一委两院”新格局下人大依法行使监督权造成困难和不便。在此，建议全国人大应抓紧对全国人大组织法和地方组织法、监督法，以及全国人大议事规则的修订完善，明确监督主体和监督对象、监督范围，明晰 “一府一委两院” 的职责定位和权力界限，将监察委员会纳入人大监督范畴，把向本级人大报告工作列为县级以上地方各级人大职权之一。在全国人大顶层设计的基础，地方各级人大应建立和完善关于对“一府一委两院”依法监督的实施办法，修改完善与之相适应人大监督各项规章与制度，使之与“一府一委两院” 新格局的背景下依法开展监督工作实现有效衔接。

2、大胆创新，积极探索对“一府一委两院” 监督的模式和途径。当前，各级人大要依法正确行使好监督权，应当充分考虑宪法和法律赋予“一府一委两院”的职权，从理论和实践的双重层面积极探索创新人大监督方式，在法律规定的职权范围内按照法定程序开展工作。实践中，“一府一委两院”除了向人大报告年度工作向人大负责，接受人大监督的方式外，人大或其常委会对"一府一委两院"的监督还有多种形式。主要包括:（1）审查规范性文件，对与宪法和法律相抵触或不合适的规范性文件予以改变或撤销。（2）听取、审议工作报告或汇报，必要时可以作出相应的决议。（3）审查和批准计划、预算及其执行情况的报告，审查和批准计划、预算的调整方案以及决算。（4）对法律的实施进行检查监督，督促解决法律实施中存在的问题和改进执法工作。（5）受理公民、法人或其他组织对有关国家机关及其工作人员违法失职行为的申诉、控告和检举，维护公民、法人或其他组织的合法权益。（6）开展部门工作和干部履职评议，提出改进工作的意见建议，加强权力约束，防止权力滥用。（7）人大及其常委会组成人员可以向有关国家机关提出询问并要求答复，可以对有关国家机关依法提出质询并要求答复。（8）组织特定问题调查委员会，针对某一重大问题依法组织调查、提出报告，并可以作出相应的决议。（9）罢免和撤职，对违法乱纪而不称职的有关国家机关工作人员令其去职。

　3、强化措施，不断增强对“一府一委两院” 监督的效果。各级人大与“一府一委两院” 的职权范围不同，各有各的运行规则，正确行使人大监督权，应当充分考虑宪法和法律赋予“一府一委两院”的职权，从理论和实践的双重层面积极探索创新人大监督方式，坚持依法监督、集体监督、民主监督、公开监督，推进监督方式的多元化。如在“一听一看”监督形式的基础上，完善监督跟踪机制，对工作报告中涉及的重点项目、重大民生问题进行对比分析，对法律的贯彻实施开展持续性监督。同时要增强监督手段的有效性。不断完善审查、听证、票决测评、“二次报告、”督查督办，专家评估、绩效评价制度，对人大监督的“制裁措施”予以明确，如地方人大对答复质询不满意时可以提出要求，工作报告不被通过的机关负责人应当承担相应的法律后果等，维护人大监督的权威性和有效性。更重要的是实时在线监督，对人大监督的依据、过程、结果的公开，实现阳光透明，接受社会监督；此外，还要积极加强人大监督与其他监督部门的沟通与协调，优势互补，形成监督合力，协助一致地开展工作，以保障国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关对国家权力机关负责，保障行政、监察和司法权力的有效行使，保障人民当家作主权力的实现，真正实现制度设计目的和效果。

责编：郑黎波